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La estructura institucional vigente tiene ciertas ventajas, ya
que la DGA es un ente no sectorial e independiente de los
sectores usuarios, y que no ejecuta por sí obras de
aprovechamiento, lo que le permite desempeñar su rol
regulador y normativo con gran imparcialidad, evita la distorsión
de la función reguladora y favorece el desarrollo económicamente
eficiente de los aprovechamientos sectoriales. Sin embargo,
se observan varios problemas debido a la ausencia de una gestión
integrada de los recursos hídricos, entre los que se
destacan los siguientes:
(i)
Administración de los recursos hídricos a nivel
de secciones (o tramos) de ríos y no a nivel de cuencas;
(ii) Interferencias entre el uso de las aguas subterráneas
y superficiales, las cuales se manejan en forma independiente;
(iii) Gestión independiente de los aspectos relativos
a la calidad y a la cantidad de las aguas; y
(iv) Uso del agua exclusivamente para fines sectoriales.
Para superar estos problemas, se han propuesto algunas modificaciones
al Código de Aguas, que actualmente están siendo
debatidas, de modo de fortalecer algunas funciones de la DGA
y favorecer la gestión integrada del agua, como por
ejemplo, el reconocimiento explícito de la interrelación
entre aguas superficiales y subterráneas en una cuenca,
y creación de Corporaciones Administradoras de Cuencas.
Otras propuestas de reformas pretenden corregir vacíos
legales que distorsionan el proceso de asignación original
de derechos de agua y posibilita su uso para ejercer un poder
de mercado en los mercados de productos y servicios de los
que el agua es un insumo (véase Dourojeanni y Jouravlev,
1999).
Avances en la creación y operación de entidades
de gestión
del agua a nivel de cuencas.
En Chile, se delibera actualmente sobre la conveniencia de implementar
la gestión a nivel de cuencas como un medio para administrar
el uso múltiple del agua y solucionar los problemas
que causa la ausencia de una gestión integrada del
recurso.
Esta iniciativa se fundamenta en que la legislación
actual sólo regula las organizaciones de usuarios tradicionales,
como las comunidades de aguas, las asociaciones de canalistas
y las juntas de vigilancia (las dos primeras son relativas
a los canales o embalses y la última relativa a los
cauces naturales).
Estas organizaciones se encuentran orientadas a una función
central específica, cual es la distribución
de las aguas entre los titulares de derechos de agua y operación
de las obras de aprovechamiento común. Sin embargo,
otros problemas que afectan a las cuencas, como sequías,
contaminación y erosión, carecen de una institucionalidad
capaz de responder eficazmente a los desafíos que ellos
representan.
En una primera etapa, cuya implementación no implica
la necesidad de modificar el marco legal vigente, se pretende
abordar el tema a través de la elaboración e
implementación de Planes Directores para la Gestión
Integrada de los Recursos Hídricos, los cuales tienen
como objetivo delinear una acción coordinada entre
el sector público y el sector privado, a través
de las señales que se les entregan a los sectores usuarios
en relación con los efectos de acciones que importan
el uso del agua o respecto de la conveniencia del desarrollo
de iniciativas de uso múltiple del recurso (Chile/DGA,
1999).
El plan director se define como un instrumento de planificación
indicativa que contribuye a orientar y coordinar las decisiones
públicas y privadas con el fin de maximizar la función
económica, ambiental y social del agua con una perspectiva
de mediano y largo plazo. Como tales planes requieren de un
procedimiento de consulta a los actores representativos de
la cuenca, se propone establecer, a nivel local, un grupo
de trabajo ad hoc de composición mixta, pública
y privada (Comité de Recursos Hídricos), con
el objeto de lograr su efectiva implementación como
instrumentos de la estrategia de desarrollo regional. Cabe
destacar que la DGA ya ha lanzado un programa para la elaboración
de planes directores en un conjunto de cuencas críticas.
En una segunda etapa, cuya implementación requiere
modificar la legislación actual lo que ahora está
siendo debatido, se propone en el mediano plazo la creación
de Corporaciones Administradoras de Cuencas, como una alternativa
descentralizada, participativa y autónoma desde el
punto de vista financiero para la gestión de las externalidades
presentes a nivel de las cuencas y para el desarrollo de las
iniciativas de interés común (Chile/DGA, 1999).
Todavía no hay consenso en torno a qué composición,
responsabilidades, atribuciones, fuentes de financiamiento,
etc. tendrían las nuevas entidades y cuál sería
su relación con organismos existentes. Sin embargo,
se considera que deberían tener una composición
sumamente amplia.
Desde el punto de vista del financiamiento se plantea una
estrategia abierta que permita a la organización de
cuencas establecer mecanismos de acceso a distintas fuentes
de financiamiento, entre ellos, la tarificación, multas
de carácter ambiental y otros instrumentos similares,
además de recibir recursos provenientes del presupuesto
del sector público central, regional y municipal.
Avances en la estructura administrativa para la prestación
de los servicios de agua potable y saneamiento.
En Chile, el sector de abastecimiento de agua potable y saneamiento
fue reformado a fines de los años ochenta.
La reforma, que tuvo como objetivo separar las funciones normativas
y fiscalizadoras de las de prestación de los servicios,
abarcó dos aspectos: la reforma al entorno regulador
y la transformación en la modalidad de prestación
de los servicios. Respecto del primer aspecto, para asumir
las funciones de regulación y control del sector, se
creó, mediante la Ley No 18.902, del 27 de enero de
1990, la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS).
Es un organismo funcionalmente descentralizado, con personalidad
jurídica y patrimonio propio, adscrito al MOP.
Respecto del segundo aspecto, se estableció el régimen
de concesiones otorgadas en forma indefinida a empresas públicas,
privadas o mixtas, organizadas conforme al régimen
de sociedades anónimas abiertas, y se creo un sistema
de trece empresas públicas regionales que operan como
filiales de la Corporación de Fomento de la Producción
(CORFO), el organismo público encargado de impulsar
la actividad productiva nacional, que es su accionista principal
y administrador a través del Sistema Administrador
de Empresas (SAE). Estas empresas públicas regionales,
rentables y eficientes, servían a más del 90%
de la población mientras que el resto estaba servido
por pequeñas empresas privadas y una municipal.
A mediados de los años noventa, el Gobierno decidió
promover la incorporación de capital privado en las
empresas públicas regionales. Las principales razones
eran la necesidad de financiar la expansión de los
servicios y, sobre todo, de invertir en plantas de tratamiento
de aguas servidas, y la decisión de no utilizar para
estos fines los ingresos generales del gobierno.
Las necesidades de inversiones en el sector de abastecimiento
de agua potable y saneamiento en los próximos 10 años
se estiman en unos dos mil quinientos millones de dólares,
de los que mil seiscientos corresponden a tratamiento de aguas
servidas (Brown y Saldivia, 2000).
El Gobierno ha indicado que el proceso de introducción
de capitales privados en el sector será gradual, de
manera que los recursos se irán incorporando en la
forma y en la medida en que se requieran, de acuerdo con los
planes de inversión de cada empresa.
Como paso previo a la privatización de las empresas
regionales, el Gobierno decidió reforzar el marco regulatorio
del sector y fortalecer la capacidad de fiscalización
y control de la SISS, lo que fue hecho mediante la Ley No
19.549, "Modifica el régimen jurídico aplicable
al sector de los servicios sanitarios", del 19 de enero
de 1998.
Las modificaciones más importantes son las siguientes:
(i) se fortalece la SISS, tanto en sus atribuciones como en
lo orgánico, y se perfecciona el régimen de
sanciones aplicables a las empresas prestadoras por incumplimiento
de sus obligaciones; (ii) se establecen restricciones a la
participación de otras empresas de servicios públicos
que operen en el mismo territorio operacional; (iii) se disponen
restricciones a la estructura de propiedad de las empresas
prestadoras, para evitar la constitución de monopolios
y promover la competencia por comparación; (iv) se
introduce la regulación de transacciones con empresas
relacionadas; y (vi) se perfecciona y se hace más transparente
la metodología y los procedimientos del calculo y fijación
de tarifas y se mejora el procedimiento de resolución
de controversias.
Finalmente, las enmiendas al marco regulatorio permiten que
el Estado mantenga el control de al menos el 35% de la propiedad
de cada una de las empresas regionales, lo que le otorga el
poder de veto sobre algunas decisiones (puede reducir su participación
en las empresas si no está en condiciones de contribuir
a aumentos de capital, pero mantendrá el poder de veto
por 10 años mientras su propiedad no sea inferior al
10%).
El Gobierno ya ha vendido una participación mayoritaria
y transferido la totalidad de la gestión en las siguientes
empresas regionales:
·
En diciembre de 1998, la empresa chilena ENERSIS, en alianza
con la británica Anglian Water, se adjudicó
el control de la Empresa de Obras Sanitarias de Valparaíso
(ESVAL), la segunda empresa sanitaria más grande del
país.
· En junio de 1999, el consorcio Inversiones Aguas
Metropolitanas, integrado por las empresas Suez Lyonnaise
des Eaux de Francia y Aguas de Barcelona de España,
se adjudicó el control de la Empresa Metropolitana
de Obras Sanitarias (EMOS), la empresa sanitaria más
grande del país.
· También fueron privatizadas tres empresas
sanitarias más pequeñas: la Empresa de Servicios
Sanitarios del Libertador (ESSEL) y Empresa de Servicios Sanitarios
de Los Lagos (ESSAL) en 1999, y la Empresa de Servicios Sanitarios
del Bío-Bío (ESSBIO) en 2000. |
